UU INTELIJEN NEGARA VS KEBEBASAN PUBLIK

Kajian Masalah dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara yang Berhadapan Dengan Kebebasan Publik dalam Mengakses Informasi

Latar Belakang

Pada tanggal 11 Oktober 2011, Rancangan Undang-Undang (RUU) Intelijen Negara disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (http://news.okezone.com/, 11 Oktober 2011). Peristiwa itu mendapat beragam tanggapan dari berbagai pihak, salah satunya aksi demonstrasi tabur bunga yang dilakukan oleh puluhan mahasiswa dari berbagai kampus di Solo, Jawa Tengah (http://www.suarapembaruan.com/, 11 Oktober 2011). Anjing menggongong kafilah berlalu, RUU Intelijen Negara pun secara resmi menjadi Undang-Undang (UU) Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara.

Perdebatan tentang pemberlakukan UU tersebut memancing kekhawatiran para pengamat dan aktivis sosial budaya serta kalangan pers, berkaitan dengan isu kebebasan, hak asasi manusia (HAM), kepentingan privasi individu dan kebebasan yang dimiliki oleh publik. Alasan dari pihak pemerintah, yang mengatakan bahwa keberadaan UU Intelijen Negara sebagai payung dan kendali arah dari gerak dan kerja Badan Intelijen Negara (BIN) dalam menjaga keamanan nasional dan melindungi kepentingan rakyat dan negaranya, mendapat tepisan dari berbagai pihak yang tidak setuju. Kalangan yang menentang berpendapat bahwa pemberlakuan UU tersebut secara tidak langsung telah disusupi unsur politisasi. Hal itu tercermin dari substansi UU yang dimaksud.

Salah satu alasan ditolaknya UU Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara ialah pembatasan kebebasan bagi pera pelaku media atau pers. Hal ini mengemuka di kalangan para pewarta lantaran beberapa pasal di dalam UU Intelijen Negara dianggap berpotensi memposisikan para jurnalis sebagai pihak yang melakukan kriminalisasi informasi publik.

Kalangan organisasi masyarakat (ormas), dan lembaga independen dan profesi yang aktif di ranah hukum, media dan informasi, seperti Aliansi Jurnalis Independen (AJI), IMPARSIAL, Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI), Perkumpulan Masyarakat Setara, dan Koalisi Advokasi UU Intelijen Negara melakukan semacam gugatan dan tuntutan terhadap Pemerintah agar UU Intelijen Negara diuji-materikan ulang oleh Mahkamah Konstitusi (http://www.beritasatu.com/, 5 Januari 2012).

Gugatan itu jelas, menyatakan bahwa UU Intelijen Negara membelenggu kebeasan pers dalam menghimpun informasi dan menyebarkannya ke masyarakat. Sebagai pihak yang berkewajiban mencari dan menyebarkan informasi, para jurnalis dapat terancam hukuman pidana jika menyebarkan informasi yang dianggap tidak boleh disebarkan dalam UU Intelijen Negara, yang kemudian disebut sebagai Rahasia Negara.

Masalah

Pada tulisan ini, penulis hanya fokus pada beberapa pasal di dalam UU Intelijen Negara yang berhubungan dengan pembatasan akses informasi—disebut sebagai Rahasia Intelijen sebagai bagian dari Rahasia Negara—yang kemudian bertentangan dengan kebebasan masyarakat dalam mengakses informasi serta hak dan kewajiban pers dalam menyebarkan informasi tersebut.

Penulis melihat bahwa sesungguhnya masalah utama, terkait dengan kebebasan arus informasi publik, terletak pada beberapa konsep yang masih terlalu luas. Pembatasan yang tidak jelas dalam beberapa kata pada pasal-pasal yang dimaksudkan (yakni Pasal 1, Pasal 25, dan Pasal 26 UU Nomor 17 Tahun 2011) menyebabkannya menjadi hal yang bias dan multitafsir sehingga rawan disalahgunakan.

Berikut ini adalah jabaran dari ketiga pasal yang dimaksud:

Pasal 1, UU Nomor 17 Tahun 2011, yang perlu mendapat perhatian ialah ayat (6), yang berbunyi: “Rahasia Intelijen adalah informasi, benda, personel, dan/atau upaya, pekerjaan, kegiatan Intelijen yang dilindungi kerahasiaannya agar tidak dapat diakses, tidak dapat diketahui, dan tidak dapat dimiliki oleh pihak yang tidak berhak.”

Pasal 25, UU Nomor 17 Tahun 2011, yang perlu mendapat perhatian ialah, sebagai berikut:

  1. Ayat (1), yang berbunyi: “Rahasia Intelijen merupakan bagian dari rahasia negara.”
  2. Ayat (2), huruf a hingga huruf j, yang menyatakan bahwa kategori Rahasia Intelijen adalah segala informasi yang berhubungan dengan “pertahanan dan keamanan negara”, “ketahanan ekonomi nasional”, “kekayaan alam Indonesia yang dilidungi kerahasiaannya”, “kepentingan politik luar negeri dan hubungan luar negeri”, “memorandum atau surat yang sifatnya rahasia”, “sistem Intelijen Negara”, “segala akses, agen, dan sumber yang berkaitan dengan pelaksanaan fungsi intelijen”, “keselamatan Personel Intelijen Negara”, dan segala hal yang berhubungan dengan “rencana dan pelaksanaan yang berkaitan dengan penyelenggaraan fungsi Intelijen”.

Pasal 26, UU Nomor 17 Tahun 2011, yang perlu mendapat perhatian ialah kalimat yang berbunyi: “Setiap Orang atau badan hukum dilarang membuka dan/atau membocorkan Rahasia Intelijen. BAB VI BADAN INTELIJEN NEGARA Bagian Kesatu Kedudukan Pasal 27 Badan Intelijen Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 huru a berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.” Dengan demikian, perhatian kita melebar ke Pasal 27, yang berbunyi: “Badan Intelijen Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 huruf a berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden.”

  1. Dari jabaran ketiga pasal tersebut, dapat kita lihat bahwa yang menjadi perhatian utama ialah tiga konsep yang belum memiliki batasan jelas. Tiga konsep tersebut ialah:
  2. Rahasia Intelijen yang merupakan bagian dari Rahasia Negara.
  3. Pihak yang berhak untuk mengakses Rahasia Intelijen atau informasi yang dirahasiakan.
  4. Kepentingan dari keberadaan Badan Intelijen Negara itu sendiri, yang dalam Pasal 26 dan 27, disebutkan bahwa memiliki pertanggungjawaban kepada Presiden.

Analisa dan Pembahasan

A. Meninjau Ulang Definisi Rahasia Intelijen dan Rahasia Negara

Idealnya, setiap Peraturan Kebijakan atau segala macam ketentuan yang ditetapkan oleh Pemerintah atau Lembaga Pemerintah, harus memiliki kesinambungan atau tidak bertentangan satu sama lain. Terutama, setiap kebijakan, ketetapan dan peraturan (Undang-Undang), harus sesuai dengan aturan dasar Negara Indonesia, yakni Undang-Undang Dasar 1945.

Dalam melihat dan menganalisa ketidakterimaan beberapa pihak terhadap Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara, ada baiknya jika kita meninjau terlebih dahlu apa yang bertentangan dengan ketentuan dasar Negara Indonesia tersebut, selain juga membandingkannya dengan beberapa ketentuan atau UU yang lain.

Jika kita lihat dalam Undang-Undang Dasar 1945, Amandemen Keempat, dalam Pasal 28F, disebutkan bahwa “Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunan segala jenis saluran yang tersedia.”

Ketentuan dalam pasal 28F tersebut, jika kita bandingkan dengan UU Intelijen Negara, sangat kontrakdiktif dengan potongan Pasal 26 UU Intelijen Negara, yang berbunyi “Setiap Orang atau badan hukum dilarang membuka dan/atau membocorkan Rahasia Intelijen…”. Rahasia Intelijen sendiri, dalam Pasal 1 (6), adalah informasi, benda, personel, dan/atau upaya, pekerjaan, kegiatan Intelijen yang dilindungi kerahasiaannya agar tidak dapat diakses, tidak dapat diketahui, dan tidak dapat dimiliki oleh pihak yang tidak berhak, dan dalam Pasal 25, disebutkan bahwa Rahasia Intelijen merupakan bagian dari rahasia negara.

Konsep dari Rahasia Intelijen di dalam UU Intelijen Negara tersebut masih terlalu luas. Meskipun di dalam Pasal 25, dijabarkan kategori yang termasuk dalam rahasia intelijen, pendefinisiannya masih belum terlihat jelas. UU Nomor 17 Tahun 2011, tidak menjelaskan secara pasti apa yang disebut sebagai pertahanan dan kemanan negara, ketahanan ekonomi nasional, memorandum dan surat seperti apa yang harus dan layak dirahasiakan, serta apa itu sistem dan fungsi Intelijen Negara.

Kusnanto Anggoro, dalam sebuah makalah berjudul “Keamanan Nasional, Pertahanan Negaram, dan Ketertiban Umum” yang disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII, tanggal 14 Juli 2003, menjelaskan bahwa definisi dari ‘keamanan nasional’ dan ‘pertahanan negara’ kian menjadi kompleks. Secara sederhana, dalam pengertian tradisional, keamanan diartikan sebagai “suasana bebas dari segala bentuk ancaman bahaya, kecemasan, dan ketakutan—sebagai kondisi tidak adanya ancaman fisi (militer yang berasal dari luar” (Anggoro, 2003).

Mengutip Walter Lipmann, Anggoro menjelaskan:

“Suatu bangsa berada dalam keadaan aman selama bangsa itu tidak dapat dipaksa untuk mengorbangkan nilai-nilai yang dianggapnya penting (vital)…, dan jika dapat menghindari perang atau jika terpaksa melakukannya, dapat keluar sebagai pemenang.” (Walter Lipmann, dalam Anggoro, 2003).

Sedangkan, oleh Arnold Wolfers (1960), keamanan nasional berhubungan dengan “masalah utama yang dihadapi setiap negara dalam membangun kekuatan untuk menangkal (to deter) atau mengalahkan (to defeat) suatu serangan” (Anggoro, 2003).

Namun, lebih jauh, Anggoro menjelaskan bahwa dalam pandangan kontemporer, ancaman militer hanya merupakan salah satu dimensi terkait masalah keamanan nasional. Dalam perkembangannya, muncul istilah human security, yang lebih mengutamakan “kesejahteraan warga negara yang dapat menghadapi ancaman dari berbagai sumber, bahkan termasuk dari aparatur represif negara, epidemi penyakit, kejahatan yang meluas, sampai dengan bencana alam maupun kecelakaan.” (Anggoro, 2003).

Dari penjelasan Anggoro tersebut, dapat kita lihat bahwa ‘keamanan nasional’ dan ‘pertahanan negara’, yang dengan demikian kita lihat sebagai kebertahanan eksistensi suatu negara, sejatinya adalah untuk kepentingan warga masyarakat. Dengan kata lain, dalam keterkaitan konteks dengan negara, kepentingan negara adalah kepentingan rakyat. Hal ini mengindikasikan bahwa Rahasia Intelijen yang masuk dalam Rahasia Negara, semata-mata dilindungi untuk kepentingan Negara (dan warga masyarakat di dalamnya). Bahaya akan terlihat ketika rahasia itu disebarluaskan sehingga memunculkan kerugian bagi masyarakat luas di dalam ruang lingkup negara yang bersangkutan.

B. Kepemilikan dari Rahasia Intelijen dan/atau Rahasia Negara

Yang menjadi pertanyaan utama ialah Rahasia Intelijen dan/atau Rahasia Negara itu milik siapa. Bagaimana jika sebuah informasi memang dibutuhkan oleh masyarakat luas di ruang lingkup negara yang bersangkutan, apakah sebuah informasi tersebut perlu disebarluaskan?

Hal ini menjadi rumit ketika, baik UU Nomor 17 Tahun 2011 maupun UUD 1945 dan UU Nomor 14 Tahun 2008 Tentang Keterbukaan Informasi Publik, tidak menjelaskan perbedaan yang pasti antara Rahasia Negara dengan Informasi Publik.

Kepentingan publik, yang kemudian disebut sebagai kepentingan umum, dalam UU Nomor 2 Tahun 2012, Pasal 1 ayat (6), ialah “kepentingan bangsa, negara, dan masyarakat yang harus diwujudkan oleh Pemerintah dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.” Dengan demikian, ketika masyarakat membutuhkan satu hal, Negara, melalui Pemerintah, berkewajiban untuk mewujudkannya. Hal ini, sejalan dengan Pasal 28F dalam UUD 1945, menegaskan bahwa kebutuhan masyarakat akan sebuah informasi menjadi sebuah hak mutlak yang bersifat asasi.

Selain dalam UUD 1945 Pasal 28F, ketentuan yang menyebutkan bahwa akses informasi merupakan bagian dari Hak Asasi Manusia (HAM), ialah Pasal 14 UU Nomor 39, Tahun 1999, UU Nomor 12 tahun 2005 Tentang Ratifikasi Kovenan Internasional Hak Sipil Politik, Pasal 19 Ayat (1) dan (2), dan beberapa UU lain yang menudukung kebebasan informasi publik, yakni UU Nomor 24 Tahun 1992 dan UU Nomor 8 Tahun 1999 (Prasetyo, 2010).

Masalahnya kemudian terletak pada poin kedua, sebagaimana dirumuskan pada rumusan masalah dalam tulisan ini, yaitu siapa pihak yang berhak dan tidak berhak mengakses Rahasia Negara (atau hal yang sifatnya dirahasiakan negara). Merujuk pada ketentuan UU tentang hak informasi sebagai bagian dari HAM, jelas bahwa warga masyarakat, atau rakyat, merupakan pihak yang berhak untuk mengakses sebuah informasi yang dibutuhkannya. Hal ini tidak dijelaskan secara rinci di dalam UU Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara tersebut. Hal ini lah yang kemudian menjadi dasar bahwa UU Nomor 17 Tahun 2011 memiliki potensi pelanggaran atas HAM.

C. UU Intelijen Negara Meningkatkan Kekuasaan Eksekutif

Perihal ini merupakan masalah utama di antara tiga masalah yang telah dirumuskan. Keberadaan pasal karet dalam UU tersebut menjadikannya sebagai kekuatan yang dapat disalahgunakan.

Pasal 26 dan 27 UU Nomor 17 Tahun 2011 menyebutkan bahwa pertanggungjawaban Badan Intelijen Negara ialah kepada Presiden. Hal ini tentunya, jelas sekali bertentangan dengan prinsip dasar dari pentingnya perlindungan sebuah rahasia negara. Jikalau memang Rahasia Negara ada untuk kepentingan ‘keamanan nasional’ dan ‘pertahanan negara’, yang dengan demikian merupakan kepentingan dan keamanan warga masyarakat (human security), seharusnya pertanggungjawaban dari fungsi dan pelaksanaan Intelijen Negara harus bertanggungjawab langsung kepada Negara. Dalam hal ini, Negara bukan berarti Pemerintah atau Presiden. Penulis melihat bahwa Negara sebagai satu keutuhan antara eksekutif, legislatif, yudikatif, lembaga independen, dan masyarakat.

Pertanggungjawaban langsung Badan Intelijen Negara kepada Presiden, sebagaimana yang tersebutkan dalam Pasal 26 dan 27 di dalam UU Intelijen Negara mengindikasikan bahwa Pemerintah memiliki wewenang untuk melancarkan segala cara untuk kepentingan kekuasaannya. Hal ini dapat saja melenceng, bahwa kepentingan yang dimaksud (Rahasia Intelijen dan/atau Rahasia Negara) ialah kepentingan Pemerintah, bukan kepentingan Negara.

Pada dasarnya, keberadaan konsep Rahasia Negara itu sendiri memang mengarah kepada peningkatan kekuasaan eksekutif. Tidak menutup kemungkinan, dengan alasan Rahasia Negara dalam mewujudkan kepentingan dan kemanan nasional, Pemerintah menjadi kebal akan hukum. Hal ini dijelaskan oleh Greenwald (2006), yang menyebutkan bahwa eksistensi dari Rahasia Negara merupakan salah satu bentuk penghapusan tindakan atau aksi peradilan pada kekuasaan eksekutif. Hal ini mengakibatkan bahwa putusan pengadilan mendapati halangan untuk memutuskan apakah ada dasar hukum yang membahas tentang permasalahan kekuasaan eksekutif yang meluas atau keluar dari jalur yang sudah semestinya (Greenwald, 2006). Pada praktiknya, hak istimewa ini justru disalahgunakan untuk menyembunyikan tindakan-tindakan ilegal dari Negara (Pemerintah atau Lembaga Eksekutif) di mata hukum.

Kesimpulan dan Rekomendasi

Rahasia Intelijen, dan Rahasia Negara, sebagaimana yang telah dijelaskan dalam Bab Analisa, tidak terdefinsikan dalam batasan yang jelas dalam UU Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara. Sejatinya, Rahasia Negara dijelaskan dalam Rancangan Undang-Undang Rahasia Negara.

Titik lemah dari pendefinisian Rahasia Negara dalam UU Intelijen Negara ialah cakupannya yang juga maslih terlalu luas. Jika kita merujuk kembali dalam Rancangan Undang-Undang Rahasia Negara, ‘rahasia negara’ tidak hanya yang bersifat strategis terkait keamanan nasional, tetapi juga mencakup rahasia demokrasi yang dapat mengganggu jalannya pemerintahan.

Hal ini bertentangan dengan prinsip dasar dari satu tatanan negara demokrasi yang lebih mengedepankan kepentingan rakyat. Di dalam negara demokrasi, negara bukan berperan sebagai penguasa, melainkan dibatasi secara konstitusional (Aim Abdulkarim, 2007). Selain itu, penggalan kalimat “apabila diketahui pihak yang tidak berhak” pun menjadi rancu. Pembatasan yang tidak jelas mengenai siapa yang berhak dan tidak berhak dalam pasal ini menyebabkan definisi dari rahasia negara menjadi rawan untuk dimainkan demi kepentingan pemerintah atau kelompok yang berkuasa.

Oleh sebab itu, jabaran masalah dalam tulisan ini merupakan satu usaha untuk mengajukan sebuah rekmendasi terkait dengan UU Intelijen Negara. Dibutuhkan sebuah langkah yang jelas dalam meredefinisi ulang tentang Rahasia Negara besertaan dengan batasan-batasan yang jelas dan terperinsi. Ketika hal ini terjelaskan dengan baik, dan dapat dilihat perbedaannya dengan kebutuhan publik dan informasi untuk publik, kerawanan penyimpangan akan semakin mengecil.

Selain itu, khusus untuk Pasal 26 dan 27, pertanggungjawaban dari Badan Intelijen Negara dan fungsi serta pelaksanaannya harus ditegaskan memiliki tanggung jawab langsung kepada Negara, bukan kepada Pemerintah. Langkah ini menjadi penting untuk menghindari kekuasaan absolut yang dapat dimiliki oleh Lembaga Eksekutif.

Daftar Pustaka

Aim Abdulkarim, 2007. “Pendidikan Kewarganegaraan: Membangun Warga Negara yang Demokratis”, Bandung: PT Grafindo Media Pratama.

Anggoro, Kusnanto. 2003. “Keamanan Nasional, Pertahanan Negara, dan Ketertiban Umum”. Makalah disampaikan pada Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM RI. Denpasar, 14 Juli 2003.

Greenwald, Glenn . “Building the Secrecy Wall higher and higher”. Unclaimed Territory, 29 April, 2006

________________ “Snapshots of the U.S. under the Bush administration”. Unclaimed Territory, 23 Maret, 2006

________________ “Rechecking the Balance of Powers The Bush administration has finally been rebuked for its repeated efforts to evade judicial review”. In These Times, 21 Juli, 2006

Huq, Aziz. “Dangerous Discretion: State Secrets and the El-Masri Rendition Case”. Liberty and National Security Project at the Brennan Center for Justice. NYU School of Law. JURIST, 2007

Kadidal, Shayana. “The State Secrets Privilege and executive Misconduct”. Center for Constitutional Rights. JURIST, 2006

Lyons, Carrie Newton, “The state secrets privilege: Expanding Its Scope Through Government MisuseLewis & Clark Law Review. Lewis & Clark Law School, Volume 11, No. 1. Spring, 2007.

Mayjen Purn Saurip Kadi, “Seputar Undang-undang Rahasia Negara, Apanya?”. KOMPAS.com, 13 Februari 2009. Diakses dari  http://nasional.kompas.com/read/2009/08/05/10404971/Awas.UU.Rahasia.Negara.Disahkan.Presiden.Berpotensi.Otoriter, 14 Mei 2012, 11:00 pm.

Munir, Misbahol. “RUU Intelijen Disahkan DPR”. okezone.com, 11 Oktober 2011. Diakses dari http://news.okezone.com/read/2011/10/11/339/513665/ruu-intelijen-disahkan-dpr, tanggal 8 Mei 2012.

Oktaviani, Dwi Nur. “Masih kontroversi, RUU intelijen tetap disahkan”. KONTAN, 10 Oktober, 2011. Diakses dari http://nasional.kontan.co.id/news/masih-kontroversi-ruu-intelijen-tetap-disahkan-1, 14 Mei 2012, 11:00 pm.

Prasetyo, S. A. 2010. “Informasi Publik dan Hak Asasi Manusia”. Makalah dibuat untuk Seminar Keterbukaan Informasi Publik yang diselenggarakan Perpustakaan Universitas Kristen Petra. Surabaya, 26 Juli 2010.

Rancangan Undang-Undang Republik Indonesia Tentang Rahasia Negara. Diakses dari http://www.fisip.ui.ac.id/pacivisui/repository/book/RUU_Rahasia_Negara.pdf, 14 Mei 2012, 10:37 pm.

Sihite, Ezra., KRR., DAS. “Dinilai Ancam Kebebasan Pers. UU Intelijen Digugat”. BERITASATU, 5 Januari 2012. Diakses dari http://www.beritasatu.com/politik/24568-dinilai-ancam-kebebasan-pers-uu-intelijen-digugat.html, tanggal 8 Mei 2012.

Suara Pembaruan, 11 Oktober 2011. “RUU Intelijen Disahkan, Mahasiswa Solo Tabur Bunga”. Diakses dari http://www.suarapembaruan.com/home/ruu-intelijen-disahkan-mahasiswa-solo-tabur-bunga/12258, tanggal 8 Mei 2012.

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2012 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2011 Tentang Intelijen Negara

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 14 Tahun 2008 Tentang Keterbukaan Informasi Publik..

“What Are State Secrets?”. Center for Constitutional Rights. Diakses dari http://ccrjustice.org/learn-more/faqs/faqs:-what-are-state-secrets.

Zajac, Andrew. “Bush Wielding Secrecy Privilege to End SuitsThe Chicago Tribune, 3 Maret, 2005.

_________________________________________

Artikel ini merupakan lembar tugas dalam Mata Kuliah Intelijen dan Investigasi Kejahatan: tugas individu dengan tema bebas terkait dengan perihal intelijen.